Santa Fe, Domingo 28 de mayo de 2017

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10-10-2013

Los Derechos de la Infancia y la Responsabilidad Penal Juvenil

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Nuestro país asiste, por estos días, a un debate sobre la edad de imputabilidad penal para adolescentes, como un tema que según su resolución empeoraría o mejoraría las condiciones de seguridad de nuestra población. Los impulsores de la baja de la edad de imputabilidad, que actualmente en Argentina está planteada a partir de los 16 años, suscriben la teoría de que menores de entre 14 y 16 años son actores principales de la inseguridad ciudadana. Pero con solo revisar un poco la bibliografía y las estadísticas existentes en nuestro país en la materia, vemos que es un supuesto inicial bastante insuficiente, como para ser considerado serio. A continuación Articulo sobre el tema

Los Derechos de la Infancia y la Responsabilidad Penal Juvenil

Nuestro país asiste por estos días, a un debate sobre la edad de imputabilidad penal para adolescentes, como un tema que según su resolución, empeoraría o mejoraría las condiciones de seguridad de nuestra población.
 
Los impulsores de la baja de la edad de imputabilidad, que actualmente en Argentina está planteada a partir de los 16 años, suscriben la teoría de que menores de entre 14 y 16 años son actores principales de la inseguridad ciudadana. De otro modo no se podría entender su propuesta. Pero con solo revisar un poco la bibliografía y las estadísticas existentes en nuestro país en la materia vemos que es un supuesto iniciales bastante insuficiente, como para ser considerado serio.
 
Argentina tiene una muy larga tradición en relación al abordaje específico de la situación de la Infancia y la Adolescencia desde el punto de vista político y también normativo, sobre todo en el plano penal. De hecho el tratamiento jurídico diferenciado de la Infancia y la Adolescencia en América Latina, se remonta a las primeras décadas del siglo XX, y Argentina fue, en 1919, el país que promulgó la primera legislación específica sobre infancia, hoy fuera de tiempo y felizmente reemplazada por la actual Ley 26.061. Aquella ley, la 10.903 conocida como Ley Agote, fue la primera que marco una diferenciación normativa entre Infancia, Adolescencia y Mundo Adulto. Dicha especificidad también reducía las penas en 1/3, tratándose de autores de delitos con edad inferior a los 18 años.
 
El resultado de aquel movimiento de reformas de esos años, fue la instauración en América Latina, en un lapso de tiempo de 20 años de legislaciones de menores, que legitimadas en la protección de una infancia supuestamente abandonada, abrían sin embargo la posibilidad de una intervención estatal ilimitada, para "disponer” de aquellos menores material o moralmente abandonados. Sin embargo se iniciaba el tratamiento diferencial normativo entre “menores” y “mayores”.
 
Años más tarde nuestro país, a través de su gobierno y en otro hecho histórico verificable de la  Tradición Argentina en Defensa de la Infancia y la Adolescencia,  impulsó firmemente la creación de UNICEF, finalmente decidida el 11 de Diciembre de 1946 por la Asamblea General de Naciones Unidas, que se constituyó inicialmente como Organismo Emergencial Provisorio de Naciones Unidas en Defensa de la  Infancia. 
 
Argentina representó a Sudamérica en la Junta Ejecutiva de UNICEF desde su fundación hasta 1955, acompañando a Maurice Pate, el primer Director Ejecutivo de UNICEF y apoyando firmemente que UNICEF se convierta en organismo permanente dentro del sistema de las Naciones Unidas, lo que sucedió en  1953. En 1955, cuando el Gobierno Argentino fuera derrocado por un Golpe de Estado, nuestro país perdería su lugar en la Junta Ejecutiva Mundial de UNICEF que ocupo durante diez años ininterrumpidos desde su creación. 
 
En esos mismos años, en 1946 se crea en Argentina la "Fundación María Eva Duarte de Perón", conducida por ella misma hasta su muerte en 1952. Desde allí se impulsó aquello de “Los Únicos Privilegiados son los Niños”, destinado a atender la emergencia de la Infancia de Argentina y dando origen a las primeras políticas públicas no penales, en defensa de los entonces incipientes Derechos de la Infancia. La Fundación seria disuelta y desmantelada por la Dictadura que se instaló en la República Argentina en 1955, sin ningún reemplazo en términos de política pública.
 
Mucho después, en la Asamblea General de la Naciones Unidas de 1978, en un hecho poco difundido, Polonia junto al Bloque Soviético de entonces presentó la iniciativa de celebrar una Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN), que pretendía que coincidiera con el Año Internacional del Niño a celebrarse en 1979, pero solo 10 años después surgiría la Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN), con un fuerte impulso del entonces Director Ejecutivo de UNICEF, James Grant. La Convención retomó los derechos reconocidos en la Declaración de 1959.
 
Por ese entonces, en 1980, la Dictadura Argentina emitiría el Decreto de Facto, mal llamado Ley e insólitamente vigente, conocido como Decreto Ley Nacional 22.278 denominado “Régimen Penal de la Minoridad”. Fue modificado por otro Decreto de la Dictadura en Mayo de 1983, el conocido como Decreto Ley 22.803, y ambos aun hoy rigen el sistema que considera que los menores son punibles a partir de los 16 y se convierten en adultos a los 18 años. 
 
La ley 22.278/22.803 permite que a los chicos se le impongan las mismas penas que a los adultos, violando todos los tratados internacionales, posibilita que los menores de 16 años (no punibles) estén internados en institutos por tiempo indefinido o hasta alcanzar los 18 y aplica un modelo tutelar, en el que los jueces "disponen" y deciden en forma discrecional. En el caso de adolescentes que tengan 16 y 17, "establece que el juez puede (cuando debería decir debe) reducir la pena a una tentativa (es decir llevar el mínimo de la condena a la mitad y el máximo a un tercio), pero al no tener un carácter obligatorio, la pena recae en la voluntad del Juez quien puede reducir o no la escala del Código Penal. Es decir que es en los hechos quien decide la vigencia o no de la Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN) en materia penal, en cada caso que interviene.
 
El 20 de noviembre de 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó finalmente la Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN). La Convención entró en vigencia en septiembre de 1990, y marcó un cambio de paradigma y de enfoque, que inició un nuevo debate mundial con hondas repercusiones en nuestro país. La Convención se convirtió en el tratado de Derechos Humanos más aceptado de la historia, y también marcó un modo de abordaje conceptual de la Legislación Penal de Jóvenes y Adolescentes en todo el mundo. 
 
Un año más tarde, en 1990, se realizó La Cumbre Mundial en Favor de la Infancia, reunión sin precedentes realizada en la sede de la Naciones Unidas, en Nueva York. Participaron Jefes de Estado y Gobierno de todo el mundo, se establecieron metas para el decenio en materia de salud, nutrición y educación de los niños. Ese mismo año, el Congreso de la Nación Argentina ratificó La Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN) a través de la ley 23.849.
 
En 1994 la Asamblea Constituyente incorporó la Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN) en la Constitución de la República Argentina. Así, nuestro país asumió el compromiso de asegurar que todos los niños y niñas tengan todos los derechos que se encuentran en la Convención. Sin embargo solo once años después, en 2005, nuestro país tendría el instrumento de aplicación en forma de ley, la 26061.
 
En 2004, en nuestra provincia de Santa Fe, en virtud de la necesidad de afianzar legislativamente y en términos de gestión gubernamental, los conceptos y obligaciones de política pública surgidas de la Ley 23.849 y de la Constitución Argentina de 1994, se presentó en la Legislatura, firmada por el Diputado Marcelo Brignoni, el Primer Proyecto de Ley de Creación del Sistema Provincial de Santa Fe de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes. Incluía dos partes, una referida a la creación especifica del Sistema Provincial de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes y una segunda parte destinada a modificar y actualizar la Ley 11.452 Código Procesal de Menores Provincial, para adaptarlo a los conceptos y compromisos surgidos de la adhesión de nuestro país, a la Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN).
 
En Septiembre del año 2005, el Congreso Nacional sancionó la Ley 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes y la tarea de las provincias y sus legislaturas en lo referido a la creación de sus Sistemas Provinciales de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes, tuvo más consenso y pertinencia institucional que hasta entonces.  De hecho la Ley 26.061 creó también la Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia SENNAF y el Consejo Federal de Niñez, Adolescencia y Familia, donde participan todos los Estados Provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
 
En 2008, y después de varios años de debate, el Gobierno Provincial del Doctor Binner pidió a la Legislatura que desdoblara el proyecto original y que avanzara solo en la creación del Sistema Provincial de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes dejando para más adelante la adecuación de la Ley Provincial 11.452 referida al Código Procesal de Menores. Así se aceptó y el 19 de marzo de 2009 fue sancionada por la Legislatura la Ley Provincial de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes Numero 12967. Habría que esperar casi un año y varias protestas, para que el Gobierno de Santa Fe  reglamente y ponga en vigor la Ley 12967. En ese texto, en sus artículos 70 y 71, se derogó la competencia civil de los jueces de menores, que solo quedaron a cargo de la competencia penal. Por otro lado ya se había presentado en firma conjunta de los Diputados Brignoni y Gastaldi, el Proyecto de Modificación y Adecuación de la Ley Provincial 11.452 referido al Código Procesal de Menores. A pesar de sucesivas gestiones institucionales y políticas nunca el oficialismo de Santa Fe desde 2008 a nuestros días, quiso aprobar esta norma dejando “renga” a la Ley 12.967.
 
En la actualidad el Diputado Eduardo Toniolli ha vuelto a presentar un Proyecto de Ley de Modificación y Adecuación de la Ley Provincial 11.452 referido al Código Procesal de Menores de Santa Fe.
 
Es válido recordar que la Constitucionalidad Argentina indica dos niveles normativos en materia penal, la ley de fondo o sustancial, cuyas modificaciones, adecuaciones o derogación es materia de incumbencia exclusiva del Congreso de la Nación. En este caso específico la Ley Nacional 22.278 denominada Régimen Penal de la Minoridad, a la que nos refiriéramos más arriba, debe ser abordada en su modificación y adecuación desde el Congreso Nacional. En cambio el ámbito procedimental o procesal, es atribución de las leyes provinciales y materia de incumbencia de sus Legislaturas. 
 
Por ello la modificación y adecuación de la Ley Provincial de Santa Fe 11.452 que contiene el Código Procesal de Menores, podría haber sido tratada por la Legislatura Provincial sin ningún obstáculo de tipo constitucional o legal. No hacerlo aún, expone a nuestra Provincia a eventuales sanciones internacionales como las que sufren Mendoza y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de parte de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que notificó en Julio último, su condena por violar derechos de adolescentes condenados, sometido a la jurisdicción de ese organismo el 17 de junio de 2011. 
 
Para dictaminar, el tribunal analizó cinco casos que le fueron presentados y encontró al Estado Argentino (la CIDH no puede analizar situaciones subnacionales por ser un organismo de la Organización de Estados Americanos) responsable de dictar a menores,  sentencias que incluyen penas que deberían estar reservadas a adultos. Las víctimas adolescentes de esas sentencias corrieron destinos distintos: uno murió en la cárcel, tres siguen presos y uno está excarcelado.
 
Es pertinente recordar que la Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN) no permite la imposición de prisión perpetua sin posibilidad de excarcelación a menores de 18 años, sin importar la gravedad del delito que se haya cometido. Además señala que la detención y encarcelamiento temporal de un joven deben ser empleadas como medidas de último recurso y durante un periodo breve. Amparándose en esa declaración, en agosto de 2012 la propia Cámara de Casación Penal de nuestro país, declaró la inconstitucionalidad de la condena prevista para el Homicidio Criminis Causae en menores de 18 años. El mismo delito que en caso de adultos, no prevé la libertad condicional.
 
En el plano nacional, la vigencia del Decreto Ley Nacional 22.278 denominado “Régimen Penal de la Minoridad”, contrasta con el proceso iniciado con la Ley 26.061 que comenzó a organizar el entramado jurídico legislativo, que desde entonces constituyó avances incesantes en nuestro país en la Defensa de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes. Vale recordar entre esas nuevas normas a:
Ley N° 26.150/2006. Programa Nacional de Educación Sexual Integral 
Ley N° 26.233/2007. Promoción y Regulación de los Centros de Desarrollo Infantil 
Ley N° 26.290/2007. Capacitación en Materia de Derechos Humanos de Niños, Niñas y Adolescentes a Fuerzas que Forman Parte del Sistema de Seguridad Interior. 
Ley N° 26.364/2008. Prevención y sanción de la trata de personas y asistencia a sus víctimas.
Ley N° 26.390/2008.Prohibición del Trabajo Infantil y Protección del Trabajo Adolescente.
Ley N° 26.413/2008. Registro del Estado Civil y Capacidad de las Personas.
Ley N° 26.847/2013.Código Penal. Se tipificó como Delito Penal al uso de Trabajo Infantil.
Ley N° 26.873/2013. Lactancia Materna. Promoción y Concientización Pública. 
Ley N° 26.877/2013. Creación y funcionamiento de los Centros de Estudiantes.
Ley N° 26.522/2009. Servicios de Comunicación Audiovisual.
Ley N° 26.657/2010. Protección de la Salud Mental.
Ley N° 26.727/2011. Régimen de Trabajo Agrario.
Decreto N° 1.602/2009. Asignación Universal por Hijo para Protección Social
Decreto N° 459/2010. Créase el Programa "Conectar Igualdad. Com. Ar" 
Resolución N° 1015/2010. Min de Educación - Creación de la señal de TV "Pakapaka".
Decreto N° 446/2011. Asignación Universal por Embarazo para la Protección Social. 
Resolución N° 532/2013. Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, creando el Plan Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil y para la Protección del Trabajo Adolescente.
 
Más allá de este valioso proceso, es válido reafirmar de todos modos, la imperiosa necesidad de sancionar desde el Congreso Nacional una nueva Ley de Responsabilidad Penal Juvenil, que regule la situación de infractores a la ley penal de entre 16 y 18 años. La media sanción del Senado Nacional de finales de 2009, sobre la base de los proyectos de las senadoras Perceval y Escudero (expediente S-734/08), del senador Morales (expediente S-1564/08), del senador Pérez Alsina (expediente S-1263/09), de la senadora Quintela (expediente S-1524/09) y de la senadora Negre de Alonso (expediente S-1555/09) es un buen punto de partida para el debate, pensando en una hipótesis de aplicación de esa nueva Ley de Responsabilidad Penal Juvenil,  para Adolescentes de entre 16 y 18 años de edad.
 
Sin embargo esta necesidad de una nueva Ley de Responsabilidad Penal Juvenil, nada tiene que ver con bajar la edad de imputabilidad vigente hoy, constituida como decíamos a partir de los 16 años. Es muy extraño ver por estos días que quienes impulsan la imputabilidad de adolescentes de 14 y 15 años, lo presentan como un mecanismo para “garantizar” los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Aquellos que plantean que la idea de inimputabilidad de los menores de edad, no es coherente con una nueva concepción de los niños como sujetos de derecho con capacidad para responder por sus propios actos, es francamente cuestionable, sobre todo pensada hacia adolescentes de 14 y 15 años de edad. 
 
La institucionalización y la imputabilidad de adolescentes de 14 y 15 años en los países de la región, donde se encuentra vigente este tipo de ley de Responsabilidad Penal Juvenil, no provocaron ningún mejoramiento de la Defensa de esos Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes y ha significado en la práctica, un aumento exponencial de los Adolescentes de 14 y 15 años institucionalizados. Se puede observar por ejemplo, el tratamiento institucional de este tipo de normas en la Pagina Oficial de la Biblioteca del Congreso de Chile. Allí se presenta la nueva Ley de Responsabilidad Penal Juvenil bajo el título “Ley penal juvenil: el fin de la impunidad adolescente”.
 
Por otra parte, las estadísticas existentes, indican que nuestro país tiene una participación de jóvenes y adolescentes menores de 18 años en delitos graves, más pequeña que la que se registra en Uruguay, México, Brasil, Colombia, y casi un 50% menor a la que se registra en Chile, que cuenta con una muy promocionada Ley de Responsabilidad Penal Juvenil que imputa a Niñas, Niños y Adolescentes de 14 y 15 años.
 
Es sabido que el campo del debate de la seguridad habitualmente avasalla conceptual y prácticamente, la vigencia de Derechos Humanos Fundamentales, entre los que se encuentran los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, y también está minado con prejuicios, recetas y consignas tremendistas que insisten en colocar a Niñas, Niños y Adolescentes como amenazas criminales. La injusticia institucionalizada y el persistente martilleo en la conciencia colectiva sobre la “peligrosidad de los jóvenes” y la “necesidad de su encierro” reproducen mecanismos que reducen la mirada sobre “la seguridad”, solo al hecho de los “culpables presuntos”. Un concepto medieval desde el punto de vista teórico y normativo.
 
Es bueno recordar que Argentina tiene 148 encarcelados cada 100 mil habitantes a diferencia de los 730 encarcelados cada 100 mil habitantes en Estados Unidos, el que además es el único país que no ha adherido a la Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN), y no garantiza sus derechos. Esta ausencia de “garantismo” en el país del  norte, no pareciera sin embargo, traducirse en una sociedad más segura y menos peligrosa.
 
El proceso de reformas legislativas producidas en nuestro país, desde aquella ya lejana Ley 23.849, del 22 de Octubre de 1990 y que fuera desencadenado por la Convención Internacional por los Derechos del Niño (CIDN), pero también por la Tradición Argentina en Defensa de la Infancia y la Adolescencia, es actualmente y debiera seguir siendo, un proceso altamente dinámico. No existen y no deberían existir, modelos rígidos de adecuación, ni recetas universales de origen extranjero que nos sean aplicables por repetición. Doctrinas y paradigmas deben interpretarse a la luz de las condiciones reales de nuestro país, y sobre todo de las condiciones deseadas para nuestra infancia. Toda diversidad en las visiones y debates sea bienvenida, en el contexto del respeto riguroso de los derechos humanos específicos de la infancia, hoy universalmente reconocidos y particularmente protegidos en nuestro país. 
 
La necesidad de un nuevo Régimen Penal Juvenil a nivel nacional y de un nuevo Código Procesal de Menores a nivel Provincial, no debiera renunciar a los principios fundantes de un Derecho Penal Mínimo para adolescentes de entre 16 y 18 años, en el marco de lo que debiera ser un Estado de Derecho Social Máximo, para todos ellos y todas ellas.